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1901年1月,在八国联军炮口下逃出北京的西太后,以皇帝的名义下诏变法,由此开始了晚清新政。这时,不仅立宪派人物要求改革,就是各省督抚和外国人也有此要求。曾经扼杀过维新变法的清朝统治者为了维持其统治,除了改革,已别无选择。
1901年1月29日所下的诏令中,清统治者承认在“万古不易之常经”外,没有“一成不变之治法”,且对中国根深蒂固的弊病作了概括,认为“我中国之弱,在于习气太深,文法太密。庸俗之吏多,豪杰之士少”。上谕还宣称,中国未学到西政的本源,因此命令高级官员“各就现在情形,参酌中西政要,举凡朝章国故,吏治民生,学校科举,军政财政”等事,应考虑“当因当革,当省当并。或取诸人,或求诸己”,向上奏报。2月,清政府再颁上谕,重申变法之意,要求大臣去私心、破积习,力行实政。4月,设立督办政务处,商议变法条陈。8月,又颁文告,表示变法的决心。与此同时,地方督抚也应诏而议变法,最著名的有两江总督刘坤一、湖广总督张之洞联衔而发的“江楚会奏三疏”,系统详备且切实可行,成为清末新政的范本。
1901年,清政府命令各省巡抚改建本省兵制,与此同时,取消旧式武举,在各省创办武备学堂,裁汰绿营、防勇的十之二三;1903年在北京设立练兵处,总理练兵事务,各省设督练处;1904年,正式规定兵制,把新军建成36镇,同时建立军事学堂,派遣留学生赴各国学习军事。军制改革使中国军队开始拥有一支比较近代化的军队,而且由于军队成分的变化和知识化程度提高,中国人鄙视军人的传统观念有了明显改变,一些士绅也自愿充任新军将佐。
政治体制改革。这一改革前期包括整饬吏治,裁汰、合并中央和地方的若干旧有机构,同时又创设若干新的机构,把一些旧机构改组为新机构。1906年,清政府宣布“筹备立宪”后,政治体制改革纳入宪政轨道。9月,清政府颁布改革官制的上谕,进行官制改革。1907年9月,下谕设资政院,1909年10月,各省(除新疆外)先后完成议员选举程序,成立谘议局。1911年5月,颁布上谕组织内阁。政治体制改革并没有完成向以“三权分立”为核心的近代政治体制的转变,但是清政府在改革中逐渐改造了相沿已久的“祖制”,不自觉地朝着近代化的建制迈进,这无疑是一种进步。
法制改革。这一改革包括三方面。其一,删改《大清律例》,制定新刑律。1910年12月《大清新刑律》颁布,它体现了近代法律精神,其中不少刑名沿用至今。其二,改革“诸法合体”的传统法律结构。1903年,清政府设修订法律馆,先后制定了《大清民律草案》《刑事诉讼律草案》和《民事诉讼律草案》等部门法与单行法规。其三,政刑分离,司法独立。刑部左侍郎沈家本“考古今之沿革,订中外之异同”,制定了《各级审判厅试办章程》和《法院编制法》。旧律的删改修订、新法的编纂、司法独立的试行,这三个方面合成了中国法制近代化的第一步,但是由于旧观念旧势力的抵制,富有近代法律色彩的新法未起到多少实际作用。
奖励实业。1903年7月,清政府设立商部,倡导实业,随之即制定商律,先后颁行了《商部章程》《奖励公司章程》《商人通例》《公司律》《破产律》等一系列商法。这些商法虽然在实施过程中大多流于形式,但它们以法律的形式肯定了工商业者的社会地位,为工商业者的经营管理活动和合法权利提供了某种保护,多少改变了崇本轻末、重农抑商的古老传统和卑商贱商、耻言贸易的社会风气。清政府还颁布了一些章程,大力奖励实业,为中国资本主义发展创造了某些有利条件。
教育改革。1905年,清政府颁布上谕,废止了科举制。年底设立学部,作为管理全国教育的最高行政机构。有千余年历史的科举制度被废除,这可以说是中国教育史上具有革命性质的改革。新政时期,办学成绩斐然可观。至1909年,各类新式学堂达59117所,学生数逾160万。与此同时,清政府通令各省迅速选派学生出国留学,并鼓励自费留学。清政府还制定了《钦定学堂章程》和《奏定学堂章程》,即“壬寅学制”和“癸卯学制”,这两个章程,尤其后者,对20世纪中国学校教育制度产生过很大的影响,为中国近代教育奠定了第一块基石。
清末新政从内容上说,继承了百日维新的事业,而且在某些方面走得更远,但这次改革的目的,主要是为了维持清政府摇摇欲坠的统治,因此有较大的欺骗性、局限性。立新制而不易旧人不仅冲淡了新政的革新色彩,而且限制了新政的展开,最终因新政执行无人,国民更加失望。自救的新政不仅未能增强王朝的内在凝聚力,反而使社会愈加纷乱,成了王朝的催命符。